王維國
  ■監督實效之所以仍有待增強,要麼因為已經行使有巢氏房屋了的監督職權未行使到位,要麼因為只是部分行使法律法規所規定的監督職權,無論是哪種情況,都會導致人大監督難以形成總體效應、取得總體效果。
  ■人大及其常委會監督做實了,“一府兩院”才不敢鬆懈SO-DIMM;“一府兩院”不敢鬆懈,才能真正實現人大監督的目的,才能真正發揮人大的作用,才能真正將依法治國落到實處。
  1980年4月18日,全國人大常委會召開各省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會,彭真講話指出:各級人大常委會的任務、職權主要有四條:第一,制定、頒佈地方性法規。這是一項很大的權力,過去沒有。第二,討論、決定本地的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族等工作的重大事項。第三,人事任免。人大常委會決定任免、批准任免,是一項重要職責。第四,監督本級政府和法院、檢新成屋察院的工作(《彭真年譜》第五捲58頁)。
  對於人大及其常委會的職權,儘管之後的1982年憲法沒有作類似歸類,但由於“四權”的SD記憶卡表述簡明概括,因而被普遍接受,成為表述人大職權的通行說法。基於改革開放和經濟建設的迫切需要,相比較而言,人大的立法權行使得較為充分。而對於監督權的行使,儘管人大及其常委會依據憲法和法律規定不斷開展監督工作的探索實踐,不過,監督的實效仍有待增強。對此,人們普遍認為需要加強人大及其常委會依法行使監督權。監督實效之所以仍有待增強,要麼因為已經行使了的監督職權未行使到位,要麼因為只是部分行使法律法規所規定的監督職權,無論是哪種情況,都會導致人大監督難以形成總體效應、取得總體效果。
  人大工作講究“程序嚴謹,嚴格依法”,人大及其常委會行使監督權的實效性在很大程度上是由恰當的程序所賦予的,是監督權依照程序良好運作的結果。目前,人大及其常委會行使監督權基本上可以依程序而為。程序與實體是統一的,程序是權力發揮作用的具體過程。只有程序步步相連,權力才能燒烤環環相扣。因此,加強人大及其常委會依法行使監督權,首先必須有完整明確的監督程序;但僅有完整明確的監督程序還不夠,還要做實每一步程序、做實每一個環節,這樣人大監督的約束力才能增強,實效性才能提升。否則,走程序就成為走過場,監督形式也就真成為“形式上監督”了,即實體性權力的空轉。做實即加強,要做實每一步程序、每一個環節,就要採取必要的監督手段,借助同性質的和不同性質的其他監督形式,以體現監督的剛性,彰顯人大監督的力量和權威。
  監督法明確規定了七種監督形式:(1)聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告;(2)審查和批准決算,聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告,聽取和審議審計工作報告;(3)執法檢查;(4)規範性文件的備案審查;(5)詢問和質詢;(6)特定問題調查;(7)審議和決定撤職案。一般來說,形式是相對於內容而言的,是針對具體內容的特定規範;同時,形式也是使某事物或活動同其他事物或活動區別開來的結構特點。正是這七種監督形式使人大常委會的監督不同於其他形式的監督。人大工作者、理論工作者和專家學者又將這七種監督形式稱為監督手段,我們認為是基於以下考慮:一般來講,實現了目的的途徑就可以看成是手段。像質詢、特定問題調查、撤職這三種監督形式,只要啟動就對“一府兩院”有震懾作用,就顯現出來人大監督的剛性特點。因此,將監督形式稱為監督手段仍是要強調人大監督要“有用、有效”。
  人大及其常委會監督做實了,“一府兩院”才不敢鬆懈;“一府兩院”不敢鬆懈,才能真正實現人大監督的目的,才能真正發揮人大的作用,才能真正將依法治國落到實處。依法治國是實現國家長治久安的根本途徑,依法治國落在實處就是要將權力的運行納入到憲法法律範圍內,納入到人大制度的軌道。這就說明,加強人大及其常委會依法行使監督權是一項系統性工作,要立足於推進國家治理體系和治理能力現代化來看待和把握。因此,加強人大常委會依法行使監督權的關鍵在於推進監督制度體系及其執行能力的現代化。
  (作者為北京聯合大學人大制度研究所研究員)  (原標題:加強人大監督關鍵在監督體系及其執行能力現代化)
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